房屋征收补偿协议的性质
《征收条例》通过签订协议的方式对解决房屋所有人安置补偿问题
作出了规定。《征收条例》第25条第1款规定，房屋征收部门与被征收
人依本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换
房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、
搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议。第2款规定，补
偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事
人可以依法提起诉论。这就产生了一个问题，即一方当事人不履行补
偿协议时，另一方当事人依法提起的诉讼是民事诉讼还是行政诉讼。
对于“不履行补偿协议”所提起的诉讼是民事诉讼还是行政诉讼，
问题的实质是房屋征收补偿协议的性质属于民事合同还是行政合同的
问题。目前，就房屋征收补偿协议的法律性质，法学界和司法界都存在
些不同的看法。一种观点认为，补偿协议具有民事合同的性质，政府
和被征收人是平等的主体。补偿协议适用有关《合同法》的规定，违约
方应当承担违约责任。另一种意见认为，补偿协议从性质上看属于行
政合同，政府不履行补偿协议时，被征收人可以向法院提起行政诉讼，
这样更有利于保护被征收人的合法权益。
我们认为虽然房屋征收补偿协议具有行政合同的部分特征，但是
若因此将房屋征收补偿协议定性为行政合同，则会忽略以下两个问题：
一是房屋征收补偿协议中的行政主体一方是房屋征收部门，房屋
征收部门仅仅是负责组织实施房屋征收与补偿工作的机构，而非作出
房屋征收行为的主体。作出房屋征收行为的主体是市、县级人民政府
如果将房屋征收补偿协议定性为行政合同，一旦房屋征收部门不履行
房屋征收补偿协议引起纠纷，房屋被征收人将无法确定被告。因为如
果以房屋征收部门为被告，房屋征收部门却不是房屋征收行为的主体：
如果以市、县级人民政府为被告，市、县级人民政府又不是行政合同的
当事人。
二是《征收条例》规定，一方不履行征收补偿协议的，另一方可向人
民法院提起诉讼。按照《行政诉讼法》的规定，行政诉讼只能由行政相
对人提起，如果将房屋征收补偿协议定性为行政合同，房屋征收部门将
无法对被征收人不履行协议的行为提起诉讼。
从基本法律、司法实践以及保护被征收人的合法权益角度出发，将
“提起诉讼的性质”界定为民事诉讼更为合理。理由主要有以下三方
面：其一，将不履行征收补偿协议的诉讼界定为行政诉讼，房屋征收部
门向法院起诉被征收人，突破了现有行政诉讼模式。其二，认定不履行
补偿协议的诉讼性质的前提是对补偿协议的性质的认定。根据《最高
人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同的纠纷案件使用法律问题
的解释》(2004年11月23日最高人民法院审判委员会第1334次会议
通过)的精神，与征收补偿协议性质较为类似的国有土地使用权出让合
同纠纷，也是按照民事案件受理的。其三，根据《最高人民法院关于受
理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复（法复[1996]12号）》，原《拆
迁管理条例》的拆迁补偿安置协议，也是按照民事案件受理的。
因此，对于征收补偿协议不服不能直接申请人民法院强制执行。
一方当事人不履行，另一方当事人可以依法向人民法院提起民事诉讼
当法院作出判决后，按照法院的执行判决的有关规定执行。