律师随笔
最高法院判例：有权收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织
作者：汤圣泉 律师 时间：2019年03月13日
【裁判要旨】
根据《土地管理法》第六十五条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。县级人民政府以自己名义直接决定收回宅基地使用权，缺少法律依据，应属违法。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申7562号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）阎亮，男，1957年4月19日出生，汉族，住山西省太原市小店区。
委托代理人刘俊英，女，1959年10月26日出生，汉族，住山西省太原市小店区。系再审申请人阎亮之妻。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）太原市小店区人民政府。住所地山西省太原市小店区昌盛西街**号。
法定代表人李卫平，该区人民政府区长。
再审申请人阎亮因诉太原市小店区人民政府（以下简称小店区政府）土地行政决定一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终793号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
山西省太原市中级人民法院一审查明：阎亮居住地太原市小店区营盘狄村属于市区政府确定的城中村，且属于重点推进村。2015年12月22日狄村社区居委会向营盘街道办事处报告申请收回社区全体宅基地使用权，25日营盘街道办事处向小店区政府提出303号收回狄村社区居民宅基地使用权的申请报告。2016年2月23日，小店区政府作出小店区政【2016】5号《关于收回小店区营盘街道办事处狄村社区全体居民宅基地使用权的决定》（以下简称5号决定），决定收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，并注销宅基地使用权证；狄村社区对宅基地上附着物进行补偿。同年5月，小店区政府作出小店区政【2016】20号《关于收回狄村居民集体土地使用权有关事宜的批复》（以下简称20号批复），同意营盘街道办事处意见，收回狄村社区居民的集体土地使用权，由山西凯狄投资有限公司实施并对使用权人进行补偿。批复末尾明确：本批复若与5号文件有冲突，按本批复执行。
另查，山西凯狄投资有限公司成立于2007年11月27日。2010年8月6日小店区政府107号函告太原市城改办，山西凯狄投资有限公司全权代理狄村社区居委会的经济职能，现已备案。
山西省太原市中级人民法院一审认为：本案审查的行政行为是小店区政府2016年2月23日作出的5号决定，该决定内容是：收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，注销宅基地使用权证，由狄村社区对宅基地上附着物进行补偿。该收回集体土地使用权不同于征收土地，故对阎亮请求撤销或确认该5号决定违法的诉讼请求不予支持。该院判决驳回阎亮的诉讼请求。
阎亮不服一审判决，提起上诉。山西省高级人民法院二审另查明：在被诉行政行为作出前，原狄村村民就已经整体登记为非农业人口，村委会改成了社区居委会。现狄村社区基本拆除完毕。2016年2月23日，太原市国土资源局小店分局在政府信息公开答复中确认，狄村集体土地已转变为国有土地，市国土资源局的确权工作已经完毕。本案被诉5号决定的全文是：“营盘街道办事处狄村社区居民委员会及全体居民：为保证我区营盘街道办事处狄村社区城中村改造的顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，现做出如下决定：1、收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，并注销宅基地使用权证。2、狄村社区按照《太原市小店区营盘街道办事处狄村社区城中村改造拆迁安置补偿方案》对上述宅基地上附着物进行补偿，全体居民应自行对宅基地上附着物实施拆迁。3、如不服本决定，可在接到本决定之日起六十日内向太原市人民政府申请复议或者三个月内向小店区人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，本决定不停止执行。4、在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不履行本决定的，将依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，申请法院强制执行。特此通知。太原市小店区人民政府”。2016年5月6日，小店区政府作出20号批复，内容为：“太原市小店区营盘街道办事处：你街办报送的《关于明确收回狄村居民宅基地使用权问题的请示》已收悉，经研究，初步同意你街办意见，现批复如下：一、同意收回狄村社区居民的集体土地使用权（宅基地使用权），具体由山西凯狄投资有限公司为主体实施收回。二、收回狄村居民的集体土地使用权（宅基地使用权），由山西凯狄投资有限公司对集体土地使用权（宅基地使用权）人进行补偿。补偿标准按《太原市小店区营盘街道狄村城中村改造拆迁安置补偿方案》（下称《补偿方案》）执行。三、你街办须加强对山西凯狄投资有限公司收回土地使用权及拟定《补偿方案》的指导，经该公司内部民主程序通过后，进行实施收回土地使用权工作。四、你街办接文后，速送达山西凯狄投资有限公司及狄村社区居民委员会，并告知相关居民。集体土地使用权（宅基地使用权）人可在知悉本批复内容之日起六十日内向太原市人民政府申请复议或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，本批复不停止执行。本批复若与小店区政〔2016〕5号文件有冲突的，按本批复执行。特此批复。太原市小店区人民政府”。没有证据表明该批复作出后进行了公告或通知了阎亮。以上事实由当事人一审提交的证据及二审庭审笔录予以佐证。
山西省高级人民法院二审认为：本案被诉行政行为是小店区政府作出5号决定的行为，争议焦点是该行政行为的合法性。根据5号决定和20号批复的具体内容，批复从两个方面改变了原决定：一是由政府直接决定收回宅基地使用权变为同意（批准）街办关于收回宅基地使用权的请示，二是收回工作的实施、补偿主体由狄村社区变为凯狄公司。虽然诉讼中没有证据证明20号批复已经进行了公告或通知，但因批复中明确要求营盘街办接文后进行送达、告知相关居民，阎亮亦在诉讼中获知了批复的详细内容，实际上该批复已对外发生了法律效力，影响到了阎亮的权利义务。根据法律规定，在阎亮不撤诉的情况下，人民法院仍应当对原行政行为继续审查并作出相应判决。
《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。可见，法律规定收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，并非政府，原来批准用地的政府（如颁发宅基地使用权证的区、县级人民政府）通过批准收回的方式对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回侵害集体成员的合法权益。本案中，5号决定以狄村社区和全体居民为行政相对人，以小店区政府名义直接决定收回阎亮宅基地使用权并注销使用权证，缺乏法律依据，该行政行为违法。
本案被诉行政行为发生在太原市××城中村改造的过程中，城中村改造工作有利于提高居民生活质量、优化社会管理水平、改善城市形象、推动产业转型，符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性。虽然小店区政府5号决定直接将阎亮宅基地使用权收回并注销的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，该院依法确认被诉行政行为违法但不予撤销。原判决驳回诉讼请求不当，应予纠正。判决撤销山西省太原市中级人民法院作出的（2016）晋01行初52号行政判决；确认小店区政府作出5号决定的行政行为违法。
阎亮向本院申请再审称：二审法院认定事实错误，适用法律错误，裁判错误。二审法院忽视再审申请人的合法权益，错误地将5号决定的制定与太原市××城中村改造活动相关联，是过度使用自由裁量权的表现。确认5号决定违法实质是变相承认其法律效力，默认对再审申请人合法权益的持续性侵害，会对城中村改造工作造成负面影响，并且给公共利益造成严重损害。请求：1.撤销二审行政判决；2.撤销小店区政府5号决定；3.诉讼费全部由被申请人承担。
本院经审查认为：本案的争议焦点是被申请人作出5号决定的行政行为是否应予以撤销。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。本案，小店区政府作出5号决定，以狄村社区和全体居民为行政相对人，以小店区政府的名义决定收回再审申请人的宅基地使用权并注销其使用权证，缺少法律依据，应属违法。但被诉行政行为发生在太原市××城中村改造过程中，城中村改造符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性，所以小店区政府作出5号决定直接将再审申请人宅基地使用权收回并注销的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；…”之规定，二审法院判决确认小店区政府作出5号决定违法但未予以撤销，结果处理并无不当。
综上，再审申请人阎亮的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人阎亮的再审申请。
根据《土地管理法》第六十五条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。县级人民政府以自己名义直接决定收回宅基地使用权，缺少法律依据，应属违法。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申7562号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）阎亮，男，1957年4月19日出生，汉族，住山西省太原市小店区。
委托代理人刘俊英，女，1959年10月26日出生，汉族，住山西省太原市小店区。系再审申请人阎亮之妻。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）太原市小店区人民政府。住所地山西省太原市小店区昌盛西街**号。
法定代表人李卫平，该区人民政府区长。
再审申请人阎亮因诉太原市小店区人民政府（以下简称小店区政府）土地行政决定一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终793号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
山西省太原市中级人民法院一审查明：阎亮居住地太原市小店区营盘狄村属于市区政府确定的城中村，且属于重点推进村。2015年12月22日狄村社区居委会向营盘街道办事处报告申请收回社区全体宅基地使用权，25日营盘街道办事处向小店区政府提出303号收回狄村社区居民宅基地使用权的申请报告。2016年2月23日，小店区政府作出小店区政【2016】5号《关于收回小店区营盘街道办事处狄村社区全体居民宅基地使用权的决定》（以下简称5号决定），决定收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，并注销宅基地使用权证；狄村社区对宅基地上附着物进行补偿。同年5月，小店区政府作出小店区政【2016】20号《关于收回狄村居民集体土地使用权有关事宜的批复》（以下简称20号批复），同意营盘街道办事处意见，收回狄村社区居民的集体土地使用权，由山西凯狄投资有限公司实施并对使用权人进行补偿。批复末尾明确：本批复若与5号文件有冲突，按本批复执行。
另查，山西凯狄投资有限公司成立于2007年11月27日。2010年8月6日小店区政府107号函告太原市城改办，山西凯狄投资有限公司全权代理狄村社区居委会的经济职能，现已备案。
山西省太原市中级人民法院一审认为：本案审查的行政行为是小店区政府2016年2月23日作出的5号决定，该决定内容是：收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，注销宅基地使用权证，由狄村社区对宅基地上附着物进行补偿。该收回集体土地使用权不同于征收土地，故对阎亮请求撤销或确认该5号决定违法的诉讼请求不予支持。该院判决驳回阎亮的诉讼请求。
阎亮不服一审判决，提起上诉。山西省高级人民法院二审另查明：在被诉行政行为作出前，原狄村村民就已经整体登记为非农业人口，村委会改成了社区居委会。现狄村社区基本拆除完毕。2016年2月23日，太原市国土资源局小店分局在政府信息公开答复中确认，狄村集体土地已转变为国有土地，市国土资源局的确权工作已经完毕。本案被诉5号决定的全文是：“营盘街道办事处狄村社区居民委员会及全体居民：为保证我区营盘街道办事处狄村社区城中村改造的顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，现做出如下决定：1、收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，并注销宅基地使用权证。2、狄村社区按照《太原市小店区营盘街道办事处狄村社区城中村改造拆迁安置补偿方案》对上述宅基地上附着物进行补偿，全体居民应自行对宅基地上附着物实施拆迁。3、如不服本决定，可在接到本决定之日起六十日内向太原市人民政府申请复议或者三个月内向小店区人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，本决定不停止执行。4、在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不履行本决定的，将依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，申请法院强制执行。特此通知。太原市小店区人民政府”。2016年5月6日，小店区政府作出20号批复，内容为：“太原市小店区营盘街道办事处：你街办报送的《关于明确收回狄村居民宅基地使用权问题的请示》已收悉，经研究，初步同意你街办意见，现批复如下：一、同意收回狄村社区居民的集体土地使用权（宅基地使用权），具体由山西凯狄投资有限公司为主体实施收回。二、收回狄村居民的集体土地使用权（宅基地使用权），由山西凯狄投资有限公司对集体土地使用权（宅基地使用权）人进行补偿。补偿标准按《太原市小店区营盘街道狄村城中村改造拆迁安置补偿方案》（下称《补偿方案》）执行。三、你街办须加强对山西凯狄投资有限公司收回土地使用权及拟定《补偿方案》的指导，经该公司内部民主程序通过后，进行实施收回土地使用权工作。四、你街办接文后，速送达山西凯狄投资有限公司及狄村社区居民委员会，并告知相关居民。集体土地使用权（宅基地使用权）人可在知悉本批复内容之日起六十日内向太原市人民政府申请复议或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，本批复不停止执行。本批复若与小店区政〔2016〕5号文件有冲突的，按本批复执行。特此批复。太原市小店区人民政府”。没有证据表明该批复作出后进行了公告或通知了阎亮。以上事实由当事人一审提交的证据及二审庭审笔录予以佐证。
山西省高级人民法院二审认为：本案被诉行政行为是小店区政府作出5号决定的行为，争议焦点是该行政行为的合法性。根据5号决定和20号批复的具体内容，批复从两个方面改变了原决定：一是由政府直接决定收回宅基地使用权变为同意（批准）街办关于收回宅基地使用权的请示，二是收回工作的实施、补偿主体由狄村社区变为凯狄公司。虽然诉讼中没有证据证明20号批复已经进行了公告或通知，但因批复中明确要求营盘街办接文后进行送达、告知相关居民，阎亮亦在诉讼中获知了批复的详细内容，实际上该批复已对外发生了法律效力，影响到了阎亮的权利义务。根据法律规定，在阎亮不撤诉的情况下，人民法院仍应当对原行政行为继续审查并作出相应判决。
《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。可见，法律规定收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，并非政府，原来批准用地的政府（如颁发宅基地使用权证的区、县级人民政府）通过批准收回的方式对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回侵害集体成员的合法权益。本案中，5号决定以狄村社区和全体居民为行政相对人，以小店区政府名义直接决定收回阎亮宅基地使用权并注销使用权证，缺乏法律依据，该行政行为违法。
本案被诉行政行为发生在太原市××城中村改造的过程中，城中村改造工作有利于提高居民生活质量、优化社会管理水平、改善城市形象、推动产业转型，符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性。虽然小店区政府5号决定直接将阎亮宅基地使用权收回并注销的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，该院依法确认被诉行政行为违法但不予撤销。原判决驳回诉讼请求不当，应予纠正。判决撤销山西省太原市中级人民法院作出的（2016）晋01行初52号行政判决；确认小店区政府作出5号决定的行政行为违法。
阎亮向本院申请再审称：二审法院认定事实错误，适用法律错误，裁判错误。二审法院忽视再审申请人的合法权益，错误地将5号决定的制定与太原市××城中村改造活动相关联，是过度使用自由裁量权的表现。确认5号决定违法实质是变相承认其法律效力，默认对再审申请人合法权益的持续性侵害，会对城中村改造工作造成负面影响，并且给公共利益造成严重损害。请求：1.撤销二审行政判决；2.撤销小店区政府5号决定；3.诉讼费全部由被申请人承担。
本院经审查认为：本案的争议焦点是被申请人作出5号决定的行政行为是否应予以撤销。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。本案，小店区政府作出5号决定，以狄村社区和全体居民为行政相对人，以小店区政府的名义决定收回再审申请人的宅基地使用权并注销其使用权证，缺少法律依据，应属违法。但被诉行政行为发生在太原市××城中村改造过程中，城中村改造符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性，所以小店区政府作出5号决定直接将再审申请人宅基地使用权收回并注销的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；…”之规定，二审法院判决确认小店区政府作出5号决定违法但未予以撤销，结果处理并无不当。
综上，再审申请人阎亮的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人阎亮的再审申请。
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